САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 27 ноября 2013 г. по делу № 3-34/2013

Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Юсовой Е.П.,
при секретаре П.Н.П.,
с участием прокурора Кисленко И.Л.

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление представителя Р.А.В. - С.А.В. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 13-10 и части 1 статьи 36 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области",

установил:

18 марта 2004 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области", который подписан губернатором Сахалинской области 29 марта 2004 года и опубликован в газете "Губернские ведомости" 3 апреля 2004 года № 74-74(2010-2011) (далее - Закон области № 490).
В дальнейшем в указанный Закон вносились изменения и дополнения, в настоящее время Закон области № 490 действует в редакции Закона Сахалинской области от 15 июля 2013 года № 84-ЗО.
Представитель Р.А.В. - С.А.В. обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия статьи 13-10 и части 11 статьи 36 Закона области № 490 (в редакции Закона Сахалинской области от 3 декабря 2010 года № 109-ЗО), указав на то, что указанные нормы Закона области № 490 приняты органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий. Кроме того, в соответствии с Положением о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области, оно не наделено полномочиями осуществления контроля за соблюдением требований законодательства, регламентирующего осуществление регулярных маршрутных пассажирских перевозок по межмуниципальным пригородным и междугородным маршрутам.
В судебном заседании представитель Р.А.В. - С.А.В. поддержал заявление по изложенным в нем основаниям, уточнив требования и просив признать противоречащими требованиям федерального законодательства и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 13-10 и часть 11 статьи 36 Закона области № 490 в редакции Закона Сахалинской области от 18 мая 2012 года № 31-ЗО, после внесения в нее изменений на основании решения Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 года.
Представитель Сахалинской областной Думы В.А.В. и представитель губернатора Сахалинской области Р.Н.А. возражали против заявленных требований и просили прекратить производство по делу на основании статьи 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку законность статьи 13-10 Закона области № 490 была проверена Сахалинским областным судом, о чем имеется решение от 10 октября 2011 года по делу № 3-30/2011, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Кисленко И.Л. об удовлетворении заявления, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
На основании статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами и самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований и органов местного самоуправления.
Вместе с тем, федеральный законодатель, предоставляя органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от отраслевого федерального законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
В соответствии со статьей 13-10 Закона области № 490 (в редакции Закона Сахалинской области от 18 мая 2012 года № 31-ЗО) осуществление регулярных маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, привлекаемым на конкурсной основе, по межмуниципальным пригородным и междугородным маршрутам без заключения соответствующего договора с заказчиком перевозок, а также транспортом, не указанным в договоре, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.
Те же действия, совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного наказания, -
влекут наложение административного штрафа на должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от шестидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года № 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года № 112, Приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным Приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года № 15.
Из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируются названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Утверждаемые на основании названного Федерального закона Правительством Российской Федерации Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортном представляют собой нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, а также условия перевозок пассажиров и багажа и предоставления транспортных средств для таких перевозок.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления определенными полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения, относит полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, установлению единой системы технических регламентов, правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6).
Согласно Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, на перевозчика возлагается обязанность осуществлять перевозки согласно расписаниям, в соответствии с утвержденным графиком и с установленной схемой маршрута. Из чего следует необходимость согласования перевозчиком графика маршрута движения транспортных средств, осуществляющих регулярные перевозки и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Порядок согласования перевозчиком маршрута и графика регулярных перевозок в соответствии с заключенным договором по организации регулярных пассажирских перевозок с организатором транспортного обслуживания населения в Сахалинской области установлен на основании Закона Сахалинской области от 4 октября 2012 года № 85-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом в межмуниципальном сообщении в Сахалинской области и деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси".
В целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности, Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относится к видам деятельности, на которые требуются лицензии (пункт 24 части 1 статьи 12).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно пункту 4 которого лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, в том числе, являются соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.
Таким образом, соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием.
Согласно пункту 5 названного Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 16-п наряду с Российской Федерацией субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности в сфере перевозок населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Таким образом, полномочные органы государственной власти Сахалинской области как субъекта Российской Федерации, исходя из потребностей конкретизации федерального законодательства, могут принимать нормативные правовые акты, в том числе по организации транспортного обслуживания населения (в частности, по порядку открытия маршрутов и заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок на территории области), но без установления таких дополнительных условий, которые фактически могут представлять собой ограничения прав и свобод.
За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок на территории муниципальных образований являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и урегулированы федеральным законодательством, административная ответственность за нарушение предписаний в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания уже предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, то установление административной ответственности в этом случае нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации порождает коллизии и несогласованность региональных и федеральных норм, снижает уровень правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Поэтому суд приходит к выводу о том, что статья 13-10 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" противоречит федеральному законодательству и должна быть признана недействующей.
В соответствии с частью 11 статьи 36 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 орган исполнительной власти Сахалинской области, уполномоченный в области транспорта, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13-10 настоящего Закона.
Поскольку статья 13-10 Закона области № 490 признана недействующей, суд признает недействующей и часть 11 статьи 36 названного Закона, определяющую подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13-10 Закона.
Суд не соглашается с доводами представителей Губернатора Сахалинской области Р.Н.А. и Сахалинской областной Думы В.А.В. о необходимости прекращения производства по делу на основании статьи 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.
Законность статьи 13-10 Закона области № 490 (в редакции Закона Сахалинской области от 7 октября 2011 года № 96-ЗО) была проверена Сахалинским областным судом и признана недействующей в части, о чем 10 октября 2011 года вынесено решение. При этом оспариваемый нормативный акт на предмет соответствия требованиям федерального законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности не проверялся.
Законом Сахалинской области от 18 мая 2012 года № 31-ЗО статья 13-10 Закона области № 490 была изменена и принята в действующей редакции.
Как указано в определении Конституционного суда от 21 декабря 2004 года № 397-О статья 248 ГПК Российской Федерации в системной связи с частью первой статьи 246 и частью восьмой статьи 251 данного Кодекса не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону или прекращение производства по делу, если основания, указанные в заявлении, отличаются от оснований, по которым судом ранее было проверено соответствие этого нормативного правового акта закону, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя.
Иное означало бы, что суды общей юрисдикции рассматривают заявления заинтересованных лиц об оспаривании нормативных правовых актов, бывших ранее предметом судебного разбирательства, без учета нормы закона, специально регулирующей данные правоотношения, т.е. игнорируют свою обязанность разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов (статья 11 ГПК Российской Федерации). Такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, обусловливающей осуществление судебной защиты прав и свобод граждан на основе соблюдения всех конституционных и отраслевых принципов правосудия, в том числе принципа законности.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление представителя Р.А.В. - С.А.В. удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 13-10 и часть 11 статьи 36 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области".
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба или принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Мотивированное решение по делу изготовлено 2 декабря 2013 года

Судья Сахалинского областного суда
Е.П.Юсова


------------------------------------------------------------------