САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 11 апреля 2012 г. по делу № 3-8/2013

Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Пискуновой Н.В.,
при секретаре Нетребо Н.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Закона Сахалинской области от 22 февраля 2007 года № 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области",

установил:

15 февраля 2007 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области" (далее ЗСО № 12-ЗО), который подписан Губернатором Сахалинской области 22 февраля 2007 года и опубликован в газете "Губернские ведомости" от 2 марта 2007 года № 36-37(2763-2764).
Законом Сахалинской области от 24 декабря 2012 года № 116-ЗО "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области", вступившим в силу с 1 января 2013 года, ЗСО № 12-ЗО дополнен статьей 10-1 "Ротация гражданских служащих".
В соответствии с частью 1 статьи 10.1 ЗСО № 12-ЗО ротация гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или в другом государственном органе Сахалинской области на срок от трех до пяти лет.
Ротация гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в государственных органах Сахалинской области, проводится в соответствии с утвержденным Губернатором Сахалинской области перечнем должностей гражданской службы, по которым предусмотрена ротация гражданских служащих, сформированным на основании предложений государственных органов Сахалинской области (часть 2 ЗСО № 12-ЗО).
План проведения ротации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в государственных органах Сахалинской области, утверждается соответствующими государственными органами Сахалинской области (часть 3 ЗСО № 12-ЗО).
При этом, в силу пункта 3 статьи 1 ЗСО № 12-ЗО государственные органы Сахалинской области (государственные органы, государственные органы области) - это органы государственной власти Сахалинской области и государственные органы Сахалинской области.
12 марта 2013 года исполняющий обязанности прокурора Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими частей 2 и 3 статьи 10.1 ЗСО № 12-ЗО в части, распространяющей свое действие на избирательную комиссию Сахалинской области, контрольно-счетную палату Сахалинской области, аппарат Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области.
В обоснование заявления прокурор указал на то, что поскольку избирательная комиссия Сахалинской области, контрольно-счетная палата Сахалинской области, аппарат Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области являются самостоятельными и независимыми государственными органами, наделение в части 2 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО Губернатора Сахалинской области полномочиями по утверждению перечня должностей гражданской службы, по которым предусмотрена ротация гражданских служащих, нарушает принцип самостоятельности и независимости перечисленных государственных органов Сахалинской области. Кроме того, поскольку полномочия по принятию (изданию) нормативных правовых актов отнесены к компетенции органов государственной власти Сахалинской области, часть 3 статьи 10.1 ЗСО № 12-ЗО в части, предусматривающей возможность утверждения избирательной комиссией Сахалинской области, контрольно-счетной палатой Сахалинской области, аппаратом Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области планов проведения ротации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в данных государственных органах Сахалинской области, противоречит части 10 статьи 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в соответствии с которой план проведения ротации гражданских служащих субъекта Российской Федерации утверждается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
В судебном заседании прокурор Жданова В.В. заявление исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области поддержала по изложенным в нем основаниям. Дополнила его указанием на то, что частями 2 и 3 статьи 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" допускается ротация гражданских служащих только в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Учитывая закрепленный в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, утверждать перечень должностей гражданской службы в государственных органах Сахалинской области, по которым предусмотрена ротация гражданских служащих, Губернатор Сахалинской области не вправе.
Представитель Сахалинской областной Думы Лещева Е.А. и представитель Губернатора Сахалинской области Рулькова Н.А. против удовлетворения заявления прокурора возразили. Указали на то, что поскольку в соответствии с частями 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", частью 1 статьи 35 Устава Сахалинской области Губернатор Сахалинской области по вопросам, входящим в его компетенцию, издает нормативные правовые акты, которые обязательны к исполнению на территории Сахалинской области, он вправе утверждать перечень должностей гражданской службы Сахалинской области, по которым предусматривается ротация гражданских служащих Сахалинской области. Полагали, что утверждение Губернатором Сахалинской области указанного перечня не относится к деятельности и компетенции государственных органов, поэтому вмешательством в эти вопросы не является. Кроме того, формирование такого перечня в части 2 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО предусмотрено на основании предложений государственных органов Сахалинской области, что является эффективным механизмом регулирования указанных отношений, который обеспечивает учет их интересов при осуществлении ротации гражданских служащих Сахалинской области. Не согласились с позицией прокурора о том, что закрепленным в указанной норме порядком нарушается принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, поскольку федеральным законодателем не предусмотрено соотношение между порядком ротации федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъекта Российской Федерации. Выразили убеждение в том, что план проведения ротации гражданских служащих Сахалинской области подлежит утверждению соответствующими государственными органами Сахалинской области, поскольку содержащиеся в нем сведения относятся к персональным данным и в случае утверждения такого плана нормативным правовым актом станут доступными неопределенному кругу лиц.
Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в нем, прихожу к следующему.
В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Частью 1 статьи 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ предусмотрено, что ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
Согласно части 10 статьи 60.1 названного Федерального закона перечень должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта Российской Федерации, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и частью 1 статьи 35 Устава Сахалинской области Губернатор Сахалинской области по вопросам, входящим в его компетенцию, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Сахалинской области и законов Сахалинской области издает нормативные правовые акты, которые являются обязательными для исполнения на территории Сахалинской области.
В этой связи наделение Губернатора Сахалинской области полномочиями по утверждению перечня должностей гражданской службы, по которым предусмотрена ротация гражданских служащих, требованиям федерального законодательства не противоречит.
Содержание оспариваемой прокурором части 2 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО указывает на то, что она является отсылочной к перечню должностей, по которым предусмотрена ротация гражданских служащих. Поэтому по существу эта норма не порождает правовых последствий. Такие последствия возникнут непосредственно из существа сформированного перечня должностей гражданской службы, по которому будет предусмотрена ротация гражданских служащих.
С утверждением в заявлении прокурора о том, что в результате утверждения Губернатором Сахалинской области перечня должностей гражданской службы государственных органов, по которым предусмотрена ротация гражданских служащих, частью 2 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО нарушается принцип самостоятельности и независимости указанных органов и поэтому в части, распространяющей действие на избирательную комиссию Сахалинской области, контрольно-счетную палату Сахалинской области, аппарат Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области, эта норма противоречит части 12 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 2 статьи 3 Закона Сахалинской области от 11 апреля 2008 года № 26-ЗО "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума", части 4 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", части 2 статьи 1 Закона Сахалинской области от 30 июня 2011 года № 60-ЗО "О контрольно-счетной палате Сахалинской области", части 2 статьи 3 Закона Сахалинской области от 4 июня 2012 года № 41-ЗО "Об уполномоченном по правам человека в Сахалинской области", согласиться нельзя, поскольку сам факт утверждения Губернатором Сахалинской области перечня должностей гражданской службы, формируемого на основании предложений государственных органов Сахалинской области, носит исключительно организационный характер, вопросов деятельности и компетенции указанных органов он не касается и соответственно о нарушении принципа самостоятельности и независимости этих органов не свидетельствует.
Закрепленный в части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" принцип единства организационных и правовых основ государственной службы частью 2 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО также не нарушен, поскольку частью 2 статьи 60 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в качестве приоритетного направления формирования кадрового состава гражданской службы закреплена в целом ротация гражданских служащих без их относимости к органам государственной власти или государственным органам. Кроме того, Федеральным законом № 79-ФЗ не закреплено соотношение между процедурой ротации федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, учитывая, что часть 2 статьи 10-1 Закона Сахалинской области "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области" требованиям федерального законодательства не противоречит, оснований для признания ее недействующей в оспариваемой прокурором части не имеется.
Из содержания Устава Сахалинской области, Закона Сахалинской области от 4 июня 2012 года № 41-ЗО "Об уполномоченном по правам человека в Сахалинской области", Закона Сахалинской области от 30 июня 2011 года № 60-ЗО "О контрольно-счетной палате Сахалинской области", Закона Сахалинской области от 11 апреля 2008 года № 26-ЗО "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Сахалинской области" следует, что перечисленным государственным органам полномочия по изданию нормативных правовых актов Сахалинской области не предоставлены. Уставом Сахалинской области полномочия по принятию (изданию) нормативных правовых актов отнесены к компетенции органов государственной власти Сахалинской области.
Указанные обстоятельства представителями Сахалинской областной Думы и Губернатора Сахалинской области не оспариваются.
Вместе с тем, в части 3 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО утверждение плана проведения ротации гражданских служащих, замещающих должности гражданских служащих в государственных органах Сахалинской области, возложено на соответствующие государственные органы Сахалинской области (избирательную комиссию Сахалинской области, контрольно-счетную палату Сахалинской области, аппарат Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области), тогда как в силу прямого указания части 10 статьи 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ план проведения ротации утверждается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
В этой связи часть 3 статьи 10-1 ЗСО № 12-ЗО, распространяющая свое действие на перечисленные государственные органы Сахалинской области, противоречит требованиям федерального законодательства и подлежит признанию недействующей.
Довод представителей Сахалинской областной Думы и Губернатора Сахалинской области о том, что план проведения ротации гражданских служащих Сахалинской области не может утверждаться нормативным правовым актом, поскольку содержащиеся в нем данные относятся к персональным данным, сводится к ревизии требований федерального законодательства, осуществление которой органам государственной власти Сахалинской области не предоставлено. Из анализа требований Федерального закона № 79-ФЗ следует, что содержание плана проведения ротации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в государственных органах Сахалинской области, должно соответствовать форме его утверждения, установленной федеральным законодателем.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, частями 1 и 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области удовлетворить частично.
Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 10-1 Закона Сахалинской области от 22 февраля 2007 года № 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области" в части, распространяющей свое действие на избирательную комиссию Сахалинской области, контрольно-счетную палату Сахалинской области, аппарат Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области.
В удовлетворении заявления прокурора о признания противоречащей федеральному законодательству части 2 статьи 10-1 Закона Сахалинской области от 22 февраля 2007 года № 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области" в части, распространяющей свое действие на избирательную комиссию Сахалинской области, контрольно-счетную палату Сахалинской области, аппарат Уполномоченного по правам человека в Сахалинской области, отказать.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба или принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда
Н.В.Пискунова


------------------------------------------------------------------