САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 11 января 2013 г. по делу № 3-3/2013

Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Усольцевой И.В.,
при секретаре Прокопец Я.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпунктов "а" и "б" пункта 3.2.1.1 Административного регламента министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции "Государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации", утвержденного приказом министерства культуры Сахалинской области № 34 от 27 сентября 2012 года,

установил:

приказом министерства культуры Сахалинской области № 34 от 27 сентября 2012 года утвержден Административный регламент министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции "Государственный контроль за состоянием государственной части музейного фонда Российской Федерации" (далее - Административный регламент).
Указанный приказ и утвержденный им Административный регламент опубликованы в газете "Губернские ведомости" № 184(4112) от 10 октября 2012 года.
Разделом 3 названного Административного регламента определен состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), а также требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме.
Пунктом 3.2.1.1 раздела 3 Административного регламента установлен порядок организации внеплановой проверки юридических лиц - государственных музеев, иных государственных учреждений, за которыми закреплены музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, по соблюдению обязательных требований законодательства Российской Федерации к обеспечению сохранности и условий хранения музейных предметов и музейных коллекций.
При этом одними из оснований для внеплановой проверки, подпунктами "а" и "б" пункта 3.2.1.1 Административного регламента предусмотрены поступление в министерство обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда музейным предметам и музейным коллекциям и о фактах причинения вреда музейным предметам и музейным коллекциям.
12 декабря 2012 года прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании подпунктов "а" и "б" пункта 3.2.1.1 Административного регламента противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, сославшись на то, что их содержание противоречит положениям подпункта 2 пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которым основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений о фактах возникновения угрозы причинения вреда или о фактах причинения вреда лишь в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к которым музейные предметы и музейные коллекции не относятся.
В судебном заседании прокурор Еремина Ю.В. заявление поддержала по изложенным в нем основаниям.
Представитель Министерства культуры Сахалинской области Сапрыкина И.А. с требованиями, изложенными в заявлении прокурора, не согласилась. Указала на то, что музейные предметы и музейные коллекции согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также статье 5 Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", являются неотъемлемой частью культурного наследия народов Российской Федерации, и могут быть отнесены к объектам культурного наследия, поскольку статья 3 Федерального закона № 73-ФЗ относит к объектам культурного наследия как произведения монументального искусства, под которыми понимаются монументальная скульптура, монументальная живопись, монументально-декоративное искусство, так и движимые объекты археологического наследия. В этой связи полагала, что установление в Административном регламенте указанных выше оснований проведения внеплановой проверки в отношении музейных предметов и музейных коллекций не противоречит Федеральному закону № 294-ФЗ, и просила в удовлетворении заявленных требований отказать.
Проверив материалы дела, выслушав прокурора и представителя заинтересованного лица, суд находит заявление прокурора Сахалинской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ) указанный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц при осуществлении ими предпринимательской деятельности и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предусмотрено, что права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок устанавливаются настоящим Федеральным законом.
В силу положений статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ) государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Региональный государственный контроль (надзор) - это деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Статьей 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предусмотрен один из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) - принцип проведения проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц.
Статьей 5 названного Федерального закона к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), отнесены реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российском Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора); а также разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности.
В силу пунктов 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Таким образом, из вышеприведенных положений федерального законодательства следует вывод о том, что предусмотренный Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ перечень оснований для проведения внеплановой проверки юридических лиц является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Между тем из содержания оспариваемых прокурором Сахалинской области подпунктов "а" и "б" пункта 3.2.1.1 Административного регламента министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции "Государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации" явствует, что в качестве оснований для внеплановой проверки юридических лиц предусмотрены поступление в министерство обращений и заявлений о фактах возникновения угрозы причинения вреда и причинения вреда музейным предметам и музейным коллекциям, тогда как Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки определено лишь поступление в органы государственного контроля (надзора) информации о фактах возникновение угрозы причинения вреда или причинения вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ) законодательство Российской Федерации о Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре, настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ раскрываются основные понятия и термины, используемые для целей настоящего Федерального закона и определено, что:
культурные ценности - это предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона Российской Федерации "О вывозе и ввозе культурных ценностей;
музейный предмет - это культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление;
музейная коллекция - это совокупность культурных ценностей, которые приобретают свойства музейного предмета, только будучи соединенными вместе в силу характера своего происхождения, либо видового родства, либо по иным признакам.
В соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" под действие настоящего Закона подпадают следующие категории предметов:
исторические ценности, в том числе связанные с историческими событиями в жизни народов, развитием общества и государства, историей науки и техники, а также относящиеся к жизни и деятельности выдающихся личностей (государственных, политических, общественных деятелей, мыслителей, деятелей науки, литературы, искусства);
предметы и их фрагменты, полученные в результате археологических раскопок;
художественные ценности, в том числе:
картины и рисунки целиком ручной работы на любой основе и из любых материалов;
оригинальные скульптурные произведения из любых материалов, в том числе рельефы;
оригинальные художественные композиции и монтажи из любых материалов;
художественно оформленные предметы культового назначения, в частности иконы;
гравюры, эстампы, литографии и их оригинальные печатные формы;
произведения декоративно-прикладного искусства, в том числе художественные изделия из стекла, керамики, дерева, металла, кости, ткани и других материалов;
изделия традиционных народных художественных промыслов;
составные части и фрагменты архитектурных, исторических, художественных памятников и памятников монументального искусства;
старинные книги, издания, представляющие особый интерес (исторический, художественный, научный и литературный), отдельно или в коллекциях;
редкие рукописи и документальные памятники;
архивы, включая фото-, фоно-, кино-, видеоархивы;
уникальные и редкие музыкальные инструменты;
почтовые марки, иные филателистические материалы, отдельно или в коллекциях;
старинные монеты, ордена, медали, печати и другие предметы коллекционирования;
редкие коллекции и образцы флоры и фауны, предметы, представляющие интерес для таких отраслей науки, как минералогия, анатомия и палеонтология;
другие движимые предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение, а также взятые государством под охрану как памятники истории и культуры.
Согласно статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Объекты культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом подразделяются на следующие виды:
памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, построенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия);
ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;
достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.
Сравнительный анализ вышеприведенных норм Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ и Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ свидетельствует о том, что понятия "объект культурного наследия" и "музейный предмет", "музейная коллекция" не идентичны. К объектам культурного наследия относятся объекты прочно связанные с землей, а к музейным предметам и музейным коллекциям - движимые вещи.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу том, что оспариваемые положения подпунктов "а" и "б" пункта 3.2.1.1 Административного регламента министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции "Государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации" противоречат подпункту 2 пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, а потому в соответствии с пунктом 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Доводы заинтересованного лица о том, что музейные предметы и музейные коллекции относятся к объектам культурного наследия основаны на неправильном толковании норм материального права, так как согласно статьи 3 Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ и статьи 7 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" к музейным предметам и музейным коллекциям могут быть отнесены лишь составные части и фрагменты памятников монументального искусства, а статья 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ к объектам культурного наследия относит только те движимые вещи, которые имеют к ним отношение, либо имеют отношение к объектам, частично или полностью сокрытым в земле или под водой (объектам археологического наследия).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 193, 194 - 199, частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление прокурора Сахалинской области удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункты "а" и "б" пункта 3.2.1.1 Административного регламента министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции "Государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации", утвержденного приказом министерства культуры Сахалинской области № 34 от 27 сентября 2012 года.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба или принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда
И.В.Усольцева

В окончательной форме решение суда изготовлено 14 января 2013 года.


------------------------------------------------------------------